擴(kuò)大內(nèi)涵 明確范圍 完善體系 ——關(guān)于新修訂的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的解讀
擴(kuò)大內(nèi)涵 明確范圍 完善體系 ——關(guān)于新修訂的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的解讀
2015-03-09
為適應(yīng)新形勢(shì)下突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急工作需要,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年12月29日正式印發(fā)了修訂后的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》(以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)案》)。
新《預(yù)案》依據(jù)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī),總結(jié)了近年來(lái)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)發(fā)展階段出發(fā),重點(diǎn)在突發(fā)環(huán)境事件的定義和預(yù)案適用范圍、應(yīng)急指揮體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息報(bào)告機(jī)制、事件分級(jí)及其響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)措施等方面做了調(diào)整,較之2005年印發(fā)的原《預(yù)案》結(jié)構(gòu)更加合理,內(nèi)容更加精煉,定位更加準(zhǔn)確,層級(jí)設(shè)計(jì)更加清晰,職責(zé)分工更加明確,“環(huán)境”特點(diǎn)更加突出,應(yīng)急響應(yīng)流程更加順暢,指導(dǎo)性、針對(duì)性和可操作性也更強(qiáng)了。
修訂背景
適應(yīng)環(huán)境應(yīng)急管理工作新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求
原《預(yù)案》印發(fā)時(shí),《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》尚未頒布。近10年來(lái),國(guó)家根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和環(huán)境保護(hù)的需要,先后出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)、修訂了《水污染防治法》(2008年)和《環(huán)境保護(hù)法》(2014年),發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》(2006年)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(2011年)、《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(2013年)等法規(guī)和文件。原《預(yù)案》印發(fā)時(shí),突發(fā)環(huán)境事件的主管部門(mén)是國(guó)家環(huán)保總局。2008年機(jī)構(gòu)改革,原國(guó)家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護(hù)部,成為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)。
特別是近10年來(lái)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作的實(shí)踐,和人民群眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)環(huán)境安全的要求,使原《預(yù)案》在突發(fā)環(huán)境事件的定義、預(yù)案適用范圍、應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急響應(yīng)措施等方面暴露出一些問(wèn)題和不足,迫切需要對(duì)原《預(yù)案》進(jìn)行修訂,以適應(yīng)環(huán)境應(yīng)急管理工作面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求。
修訂主要內(nèi)容
必要時(shí)可越級(jí)上報(bào) 累積性污染納入范疇
新《預(yù)案》由7章和兩個(gè)附件組成,分別為總則、組織指揮體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、后期工作、應(yīng)急保障、附則,將原《預(yù)案》中篇幅較大且相對(duì)獨(dú)立的突發(fā)環(huán)境事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家環(huán)境應(yīng)急指揮部組成及工作組職責(zé)調(diào)整為兩個(gè)附件。
1 突發(fā)環(huán)境事件
定義增加了新內(nèi)涵
新《預(yù)案》對(duì)突發(fā)環(huán)境事件重新定義,即“突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素,導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì),突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降,危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全,或造成生態(tài)環(huán)境破壞,或造成重大社會(huì)影響,需要采取緊急措施予以應(yīng)對(duì)的事件,主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件”。
這一定義有幾個(gè)新亮點(diǎn):一是增加了突發(fā)環(huán)境事件原因的描述和界定,列舉了引發(fā)和次生突發(fā)環(huán)境事件的情形。這有助于增強(qiáng)各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)和企業(yè)的環(huán)境意識(shí),適應(yīng)應(yīng)急管理工作從單項(xiàng)向綜合轉(zhuǎn)變的發(fā)展態(tài)勢(shì),在應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難和自然災(zāi)害時(shí),要盡可能減少對(duì)環(huán)境的損害,防范次生突發(fā)環(huán)境事件。二是在定義中明確“突然造成或可能造成”,這里既包括了“突然暴發(fā)”,也包括了“突然發(fā)現(xiàn)”。將突發(fā)性污染和一些累積性污染都納入突發(fā)環(huán)境事件的范疇,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)環(huán)境安全的底線思維,有利于最大限度地減少事件的環(huán)境影響。
2 預(yù)案適用范圍
更加明確
新《預(yù)案》規(guī)定:“本預(yù)案適用于我國(guó)境內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對(duì)工作?!边@與原《預(yù)案》只強(qiáng)調(diào)國(guó)家層面介入應(yīng)對(duì)的表述有較大調(diào)整,體現(xiàn)了國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案的政策性和對(duì)地方的指導(dǎo)性。
同時(shí)新《預(yù)案》還明確規(guī)定,“核設(shè)施及有關(guān)核活動(dòng)發(fā)生的核事故所造成的輻射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的應(yīng)對(duì)工作按照其他相關(guān)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定執(zhí)行。重污染天氣應(yīng)對(duì)工作按照國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”
3 應(yīng)急組織體系更加完善
新《預(yù)案》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé),屬地為主、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),快速反應(yīng)、科學(xué)處置,資源共享、保障有力的原則”。 明確突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作的責(zé)任主體是縣級(jí)以上地方人民政府?!巴话l(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,地方人民政府和有關(guān)部門(mén)立即自動(dòng)按照職責(zé)分工和相關(guān)預(yù)案開(kāi)展應(yīng)急處置工作。”
國(guó)家層面主要是負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)環(huán)境事件,跨省級(jí)行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件和省級(jí)人民政府提出請(qǐng)求的突發(fā)環(huán)境事件。國(guó)家層面應(yīng)對(duì)工作分為環(huán)境保護(hù)部、國(guó)務(wù)院工作組和國(guó)家環(huán)境應(yīng)急指揮部3個(gè)層次,這樣規(guī)定是近10年來(lái)重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐的總結(jié)和固化。如2005年發(fā)生的松花江水污染特別重大突發(fā)環(huán)境事件,國(guó)務(wù)院成立了應(yīng)急指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和指揮應(yīng)急處置工作。一些敏感的重大環(huán)境事件,如2009年年底中石油蘭鄭長(zhǎng)管線柴油泄漏事件、2012年年初廣西龍江河鎘污染事件等,則根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示,成立了由環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部門(mén)組成的國(guó)務(wù)院工作組,負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)地區(qū)和部門(mén)開(kāi)展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作。其他重特大突發(fā)環(huán)境事件國(guó)家層面的應(yīng)對(duì)則多是由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)的。與之相配套,環(huán)境保護(hù)部于2013年印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)部突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)工作辦法》,對(duì)部門(mén)工作組的響應(yīng)分級(jí)、響應(yīng)方式、響應(yīng)程序、工作內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。
新《預(yù)案》還強(qiáng)調(diào),應(yīng)急指揮部的成立由負(fù)責(zé)處置的主體來(lái)決定,即“負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置的人民政府根據(jù)需要成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部,負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)組織指揮工作。參與現(xiàn)場(chǎng)處置的有關(guān)單位和人員要服從現(xiàn)場(chǎng)指揮部的統(tǒng)一指揮”。 這就使國(guó)家和地方的事權(quán)更加清晰,便于有效開(kāi)展應(yīng)對(duì)工作。
4 事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)更加完善
新《預(yù)案》從人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)環(huán)境破壞、輻射污染和社會(huì)影響等方面對(duì)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了比較系統(tǒng)的完善,修訂內(nèi)容如下:一是在較大級(jí)別中增加了“因環(huán)境污染造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源地取水中斷”的規(guī)定;比照傷亡人數(shù)、疏散人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失、跨界影響等因素,增加了一般事件分級(jí)具體指標(biāo)。二是強(qiáng)調(diào)了環(huán)境污染與后果之間的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)了“因環(huán)境污染”直接導(dǎo)致的人員傷亡、疏散和轉(zhuǎn)移,從而與因生產(chǎn)安全事故和交通事故等致人傷亡的情形區(qū)別開(kāi)來(lái)。三是提高了經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)。將特別重大級(jí)別中由于環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失的額度由原來(lái)的1000萬(wàn)元調(diào)整至1億元,其他級(jí)別中因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失的額度也做了相應(yīng)調(diào)整。四是輻射方面的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范。五是在特別重大級(jí)別中增加了“造成重大跨國(guó)境影響的境內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件”。
5 預(yù)警行動(dòng)和應(yīng)急響應(yīng)
更加具體
新《預(yù)案》對(duì)“預(yù)警行動(dòng)”進(jìn)行了細(xì)化,將其劃分為分析研判、防范處置、應(yīng)急準(zhǔn)備和輿論引導(dǎo)等。同時(shí),明確“預(yù)警級(jí)別的具體劃分標(biāo)準(zhǔn),由環(huán)境保護(hù)部制定”?!绊憫?yīng)措施”分別為現(xiàn)場(chǎng)污染處置、轉(zhuǎn)移安置人員、醫(yī)學(xué)救援、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、市場(chǎng)監(jiān)管和調(diào)控、信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)際通報(bào)和援助等,具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性。
新《預(yù)案》規(guī)定,“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生在易造成重大影響的地區(qū)或重要時(shí)段時(shí),可適當(dāng)提高響應(yīng)級(jí)別。應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)后,可視事件損失情況及其發(fā)展趨勢(shì)調(diào)整響應(yīng)級(jí)別,避免響應(yīng)不足或響應(yīng)過(guò)度?!边@個(gè)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別靈活調(diào)整和響應(yīng)適度的原則完全符合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定,即“有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施,應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的,應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。
6 信息報(bào)告和通報(bào)進(jìn)一步
強(qiáng)化
新《預(yù)案》強(qiáng)調(diào),“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,涉事企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須采取應(yīng)對(duì)措施,并立即向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)報(bào)告,同時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民。因生產(chǎn)安全事故導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件的,安全監(jiān)管等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)同級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)測(cè)、環(huán)境污染舉報(bào)熱線等多種渠道,加強(qiáng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的信息收集,及時(shí)掌握突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生情況?!泵鞔_了信息報(bào)告與通報(bào)的實(shí)施主體、職責(zé)分工和程序,強(qiáng)調(diào)了跨省級(jí)行政區(qū)域和向國(guó)務(wù)院報(bào)告的突發(fā)環(huán)境事件信息處理原則和主要情形。新《預(yù)案》還規(guī)定,“地方各級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定逐級(jí)上報(bào),必要時(shí)可越級(jí)上報(bào)。”
7 后期工作明確具體
新《預(yù)案》將后期處置工作分為損害評(píng)估、事件調(diào)查、善后處置3部分內(nèi)容,規(guī)定“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)終止后,要及時(shí)組織開(kāi)展污染損害評(píng)估,并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。評(píng)估結(jié)論作為事件調(diào)查處理、損害賠償、環(huán)境修復(fù)和生態(tài)恢復(fù)重建的重要依據(jù)。突發(fā)環(huán)境事件損害評(píng)估辦法由環(huán)境保護(hù)部制定”?!巴话l(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,根據(jù)有關(guān)規(guī)定,由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)牽頭,可會(huì)同監(jiān)察機(jī)關(guān)及相關(guān)部門(mén),組織開(kāi)展事件調(diào)查,查明事件原因和性質(zhì),提出防范整改措施和處理建議?!?近年來(lái),環(huán)境保護(hù)部制修訂了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評(píng)估工作程序規(guī)定》、《環(huán)境損害評(píng)估推薦方法(第二版)》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評(píng)估推薦方法》、《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》、《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等,可結(jié)合新《預(yù)案》一并貫徹。
實(shí)踐證明,損害評(píng)估是對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn),事件調(diào)查是提高應(yīng)急管理水平和能力的重要舉措。把應(yīng)對(duì)突發(fā)事件實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)、凝練,通過(guò)制度和預(yù)案進(jìn)一步確定下來(lái),以應(yīng)對(duì)那些不確定的突發(fā)事件,這是應(yīng)急管理工作中非常重要的方法和寶貴經(jīng)驗(yàn)。
最后要強(qiáng)調(diào)的是,根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi),堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則”,新《預(yù)案》全文公布,有利于廣大群眾學(xué)習(xí)、了解、貫徹和監(jiān)督。廣大人民群眾既是我們保護(hù)的主體,更是我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件依靠的主體。下一步,環(huán)境保護(hù)部等將按照新《預(yù)案》,制定修訂相關(guān)配套文件,各地、各部門(mén)將結(jié)合自己的實(shí)際制修訂本地區(qū)、本部門(mén)的相關(guān)預(yù)案,并組織做好宣傳、培訓(xùn)、演練和貫徹實(shí)施等工作,以進(jìn)一步健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作的體制機(jī)制,更好地保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和環(huán)境安全,促進(jìn)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。