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破解水污染治理融資難題 政府和社會資本如何聯(lián)姻?

2018-04-02 08:42:50 小沐 51

破解水污染治理融資難題 政府和社會資本如何聯(lián)姻?

   2015-05-07


  國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》明確提出:采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式,鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入。但是,在當前水污染防治項目投資回報率普遍偏低的大環(huán)境下,政府和社會資本如何聯(lián)姻?

  財政部、環(huán)境保護部近期印發(fā)的《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》給出了什么樣的答案?《意見》對政府和社會資本合作的重點領(lǐng)域、回報機制和操作流程等進行了哪些總體部署?這對于引導(dǎo)社會資本加大水污染防治投入、提升防治能力和效率具有怎樣的重要意義?

  □對話人 環(huán)境保護部規(guī)劃財務(wù)司司長趙華林

  □采訪人 中國環(huán)境報記者郭薇

  ■資金投入程度是水污染防治取得成效的關(guān)鍵

  財政部、環(huán)境保護部發(fā)布的《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》是落實《水污染防治行動計劃》的一項重要的財政政策,對于促進多元融資、努力破解社會資本投入的制約瓶頸具有重要的導(dǎo)向作用。

  采訪人:《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》的發(fā)布對于拓寬水污染防治項目融資渠道、引導(dǎo)社會資本投入將發(fā)揮怎樣的作用?

  對話人: 《水污染防治行動計劃》是當前向水污染宣戰(zhàn)的行動綱領(lǐng)。目前在水污染防治領(lǐng)域,流域綜合整治、安全飲水保障、環(huán)境監(jiān)測等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目主要以政府投資為主。但是,由于投入能力有限,水污染治理雖然取得了一定成效,但成效并不顯著。

  資金投入程度事關(guān)水污染防治成效,在中央政府或者各級政府投入有限的前提下,積極引導(dǎo)社會資本進入水污染防治領(lǐng)域顯得尤為迫切。但是,當前存在政府和社會資本合作的領(lǐng)域與模式不清晰、投資回報機制不健全、公平安全的社會資本投資環(huán)境不完善、引導(dǎo)社會資本投入的機制不規(guī)范等問題。

  針對這些問題,《意見》以建立穩(wěn)定的投資回報機制、健全公平安全的投資環(huán)境、優(yōu)化社會資本投入的引導(dǎo)機制為重點,鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水污染防治項目建設(shè)和運營,提高社會資本環(huán)境保護投入的積極性、主動性,破解社會資本投入的關(guān)鍵瓶頸,拓寬水污染防治項目融資渠道。

  ■水污染防治領(lǐng)域?qū)⑷嫦蛏鐣Y本開放

  《意見》將政府和社會資本合作領(lǐng)域拓展到城市污水、垃圾處置外的項目,有益于促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)壯大。

  采訪人:從這次發(fā)布的《意見》看,政府和社會資本的合作將主要涉及環(huán)境保護的哪些方面和領(lǐng)域?采取的是什么方式?

  對話人:在此之前政府和社會資本在環(huán)境保護方面的合作領(lǐng)域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主,一般采用BOT、TOT等模式。這次,《意見》明確了水污染防治項目的邊界范圍,拓展到飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理(含工業(yè)廢水毒性減排)、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等領(lǐng)域。鼓勵對項目有效整合,打包實施PPP模式,提升整體收益能力,擴展外部效益?!兑庖姟吠瑫r提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放,推廣運用PPP模式。

  ■構(gòu)建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式

  堅持存量為主、因地制宜和突出重點的原則,盤活存量資產(chǎn),分步實施。

  采訪人:此次政府和社會資本的合作將遵循什么原則,采取什么方式?

  對話人:《意見》堅持存量為主原則,以費價機制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經(jīng)充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉(zhuǎn)化存量項目、遴選新建項目。鼓勵結(jié)合項目自然條件和技術(shù)特點,創(chuàng)新融資模式,盤活存量資產(chǎn),形成改進項目運營管理的有效途徑,構(gòu)建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式。同時,《意見》對納入國家重點支持江河湖泊動態(tài)名錄或水污染防治專項資金等相關(guān)資金支持的地區(qū),采取差異化的合作模式與推進策略,率先推進PPP模式。

  ■建立投資穩(wěn)定回報機制是政府和社會資本合作的基本前提

  明確政府和社會資本合作的邊界和回報機制,讓政府和市場兩手共同發(fā)力。

  采訪人:政府和社會資本在水污染防治領(lǐng)域開展合作需要解決的最主要的問題是什么?

  對話人:《意見》強調(diào)在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核等為主要內(nèi)容,多層次、一體化、綜合性的PPP工作規(guī)范體系,實現(xiàn)合作雙方風險分擔、利益共享、權(quán)益融合。其中,建立投資回報機制是開展政府和社會資本合作的基本前提。

  由于水污染防治項目具有公益性、收益率比較低、回收周期較長的特點,因此很難在短時間內(nèi)獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金回報。所以,《意見》強調(diào)社會資本穩(wěn)定投資回報機制的建立。在因地制宜綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式基礎(chǔ)上,針對環(huán)境保護項目特點,提出鼓勵捆綁、資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新?!兑庖姟诽岢龇e極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源,鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”,實現(xiàn)組合開發(fā),吸引社會資本參與。

  ■從“補建設(shè)”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變

  力求轉(zhuǎn)變資金供給方式,重視專項資金使用方式與金融創(chuàng)新,以環(huán)境實效推動公共服務(wù)水平的提升。

  采訪人:與過去環(huán)保項目的融資機制相比,《意見》在哪些方面有所改變和創(chuàng)新?

  對話人:目前,環(huán)境保護專項資金主要以投資補助的形式支持污染防治項目建設(shè),資金不能用于污染治理設(shè)施運營、政府采購等方面。針對PPP項目政府和社會資本長期合作性質(zhì)及純公益項目主要采用政府付費的特點,《意見》明確提出了優(yōu)化調(diào)整專項資金使用方向,逐步從“補建設(shè)”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變,擴大資金來源渠道,對PPP項目予以適度政策傾斜。資金使用方式將從投資補助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式,支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實施落實。

  除專項資金外,積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù),也是為PPP項目提供融資支持的重要途徑。一是建立向金融機構(gòu)推介PPP項目的常態(tài)化渠道,鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進信用等級,提升PPP項目融資能力。二是支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項下收益等質(zhì)押擔保融資,提升PPP項目融資擔保能力。三是鼓勵社會資本建立環(huán)境保護基金,重點支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目。

  ■提高公共服務(wù)質(zhì)量,逐步建立績效標桿制度

  優(yōu)化項目管理模式,突出績效評價和監(jiān)督管理,重視專項資金與PPP項目績效評價及結(jié)果運用,逐步建立績效標桿制度。

  采訪人:實施政府和社會資本合作在管理層面需要有哪些保障性措施?

  對話人:加強項目績效評價是提高資金使用效率的重要途徑。為此,《意見》從PPP項目實施層面提出了推進績效評價工作,提出了建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系,實行信息公開,鼓勵公眾參與,接受公眾監(jiān)督。建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系,推廣第三方績效評價,形成評價結(jié)果應(yīng)用機制和項目后評價機制。激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量,逐步建立績效標桿制度。

  ■發(fā)揮第三方中介機構(gòu)的作用,降低PPP項目風險

  規(guī)范操作流程,保障公平公正,強化第三方咨詢服務(wù)。

  采訪人:在環(huán)保項目上實施政府和社會資本合作如何降低投資風險?如何確保項目實施過程中的公平和公正?

  對話人:財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)規(guī)范了項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程,提出了PPP項目規(guī)范化運作的19個步驟。PPP是持久的婚姻,而非一場簡單的婚禮,需要政府和社會資本長期的合作,因此發(fā)揮第三方中介機構(gòu)的作用,為政府和社會資本提供交易咨詢服務(wù)是降低PPP項目風險、保障公平公正的重要途徑?!兑庖姟诽岢隽伺嘤谌綄I(yè)機構(gòu),完善咨詢中介市場,鼓勵采用第三方支付體系。在PPP項目實施過程中,鼓勵委托第三方機構(gòu)提供包括實施方案編制、采購文件起草、項目協(xié)議擬定等涉及技術(shù)、財務(wù)、法律、商務(wù)等綜合性的咨詢服務(wù),兼顧政府和社會資本雙方利益,確保水污染防治PPP項目順利實施。

來源:中國環(huán)境報 
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