中國(guó)環(huán)境報(bào)記者王瑋 李成思　征求意見(jiàn)稿根據(jù)當(dāng)前大氣污染防治工作面臨的新形勢(shì)、新變化，按照黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神要求，充分借鑒《環(huán)境保護(hù)法》修訂經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，進(jìn)行了再次修改，努力將《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的長(zhǎng)效措施以法律形式固定下來(lái)。

　　征求意見(jiàn)稿由原來(lái)的66條擴(kuò)充至102條，并將章節(jié)進(jìn)行了調(diào)整：新設(shè)“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治”、“重污染天氣應(yīng)對(duì)”兩個(gè)章節(jié)；將燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內(nèi)容合并，形成“大氣污染防治措施”一章，分節(jié)規(guī)范燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵和其他大氣污染防治內(nèi)容。

　　總體來(lái)看，目前公布的征求意見(jiàn)稿主要遵循改善質(zhì)量，保障健康；強(qiáng)化責(zé)任，完善制度；多源監(jiān)管，全程控制；多措并舉，綜合防治的原則。

　　數(shù)易其稿，由66條擴(kuò)充至102條

　　記者：《大氣污染防治法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）是如何出爐的？您認(rèn)為修改得怎么樣？

　　柴發(fā)合：2006年，我們開(kāi)始了《大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱現(xiàn)行大氣法）的修訂工作，在系統(tǒng)論證美國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家和地區(qū)大氣污染防治法律法規(guī)，實(shí)地調(diào)研各地大氣污染防治工作的基礎(chǔ)上，廣泛征求各地區(qū)各部門(mén)意見(jiàn)，數(shù)易其稿。

　　2010年1月，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，向國(guó)務(wù)院法制辦報(bào)送了修訂建議稿，重點(diǎn)就完善排污許可制度、加大處罰力度、強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治等方面進(jìn)行了修改。

　　2010年，國(guó)務(wù)院法制辦征求了國(guó)務(wù)院各部門(mén)、重點(diǎn)企業(yè)、部分地區(qū)的意見(jiàn)，收到反饋意見(jiàn)712條，主要集中在總量控制制度、部門(mén)職能交叉、公益訴訟制度、氣候變化等方面。

　　2013年以來(lái)，根據(jù)當(dāng)前大氣污染防治工作面臨的新形勢(shì)、新變化，按照黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神要求，充分借鑒《環(huán)境保護(hù)法》修訂經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，進(jìn)行了再次修改，努力將《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的長(zhǎng)效措施以法律形式固定下來(lái)。

　　征求意見(jiàn)稿由原來(lái)的66條擴(kuò)充至102條，并將章節(jié)進(jìn)行了調(diào)整：新設(shè)“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治”、“重污染天氣應(yīng)對(duì)”兩個(gè)章節(jié)；將燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內(nèi)容合并，形成“大氣污染防治措施”一章，分節(jié)規(guī)范燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵和其他大氣污染防治內(nèi)容。

　　總體來(lái)看，目前公布的征求意見(jiàn)稿緊密?chē)@改善質(zhì)量，保障健康；強(qiáng)化責(zé)任，完善制度；多源監(jiān)管，全程控制；多措并舉，綜合防治的原則。

　　針對(duì)現(xiàn)行大氣法存在的管控的污染因子較為單一、缺乏大氣污染防治區(qū)域協(xié)作機(jī)制、機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治的規(guī)定過(guò)于原則與管理脫節(jié)、缺乏重污染天氣應(yīng)對(duì)內(nèi)容以及對(duì)環(huán)境違法起不到應(yīng)有的震懾作用等問(wèn)題，征求意見(jiàn)稿進(jìn)一步加強(qiáng)了大氣污染防治的監(jiān)督管理，強(qiáng)化燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船和揚(yáng)塵等大氣污染防治措施，突出了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和重污染天氣應(yīng)對(duì)，通過(guò)強(qiáng)化法律責(zé)任進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，對(duì)于改善我國(guó)面臨的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染具有重要意義。

　　聯(lián)合防治，應(yīng)對(duì)重污染天氣

　　記者：對(duì)比現(xiàn)行大氣法，一個(gè)重大變化是新增“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”及“重污染天氣應(yīng)對(duì)”兩章，為什么要增加這兩章？

　　柴發(fā)合：當(dāng)前，我國(guó)大氣污染呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集中的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，大氣污染不再局限于單個(gè)城市內(nèi)，城市間大氣污染變化過(guò)程呈現(xiàn)明顯的同步性，區(qū)域性污染特征十分顯著。

　　2013年以來(lái)，我國(guó)東部地區(qū)多次出現(xiàn)重度灰霾天氣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍大，引起社會(huì)各界高度關(guān)注。

　　2014年2月19日~26日，我國(guó)發(fā)生大范圍持續(xù)嚴(yán)重空氣污染，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)7天，涉及北京、天津、河北、山西、山東、黑龍江、吉林、遼寧、陜西、四川、河南、湖北、湖南、重慶、安徽等15個(gè)省（區(qū)、市），范圍約為181萬(wàn)平方公里。

　　去年以來(lái)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，在目標(biāo)措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對(duì)等方面開(kāi)展了有益的嘗試。

　　現(xiàn)行大氣法與治理日益嚴(yán)重的重污染天氣不相適應(yīng)，僅對(duì)企事業(yè)單位發(fā)生生產(chǎn)事故或其他突發(fā)性事件，造成或可能造成突發(fā)大氣污染事件，應(yīng)采取的應(yīng)急措施做出了要求。但對(duì)當(dāng)前灰霾等重污染天氣頻發(fā)，嚴(yán)重影響群眾生產(chǎn)生活的情況，沒(méi)有相關(guān)的應(yīng)對(duì)要求。

　　因此，急需在法律中增加專章，為妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣提供法律保障，對(duì)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急措施等做出詳細(xì)規(guī)定。

　　針對(duì)我國(guó)大氣污染日益突出的區(qū)域性污染特征，征求意見(jiàn)稿設(shè)第五章重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，規(guī)定了國(guó)家和地方大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的劃定方法，由國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。

　　征求意見(jiàn)稿設(shè)重污染天氣應(yīng)對(duì)專章，將積極應(yīng)對(duì)重污染天氣這一要求納入法律條款，以有效應(yīng)對(duì)灰霾等重污染天氣。規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地污染來(lái)源特征，制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，建立預(yù)報(bào)、預(yù)警機(jī)制，明確啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、廣泛發(fā)布預(yù)警信息的工作要求。

　　建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，在可能發(fā)生嚴(yán)重霧霾等重污染天氣時(shí)，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)與氣象部門(mén)的會(huì)商結(jié)果，確定預(yù)警等級(jí)并適時(shí)發(fā)出預(yù)警。縣級(jí)以上地方人民政府依據(jù)重污染天氣預(yù)警，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車(chē)行駛等應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，要求企事業(yè)單位和公眾積極配合限產(chǎn)、停產(chǎn)等大氣污染應(yīng)急措施。

　　總量控制，無(wú)證不得排污

　　記者：征求意見(jiàn)稿第十四條、第十五條對(duì)總量控制和排污許可作出具體規(guī)定，這與之前的相關(guān)規(guī)定有何區(qū)別？

　　柴發(fā)合：現(xiàn)行大氣法對(duì)總量控制的要求，主要限于空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)區(qū)和“兩控區(qū)”?？偭靠刂朴嘘P(guān)規(guī)定的局限性導(dǎo)致實(shí)施中存在一些問(wèn)題。

　　“未達(dá)標(biāo)區(qū)和兩控區(qū)實(shí)行總量控制”的現(xiàn)行規(guī)定與“全國(guó)范圍總量控制”的客觀形勢(shì)需要已不相適應(yīng)?，F(xiàn)行大氣法中主要污染物總量控制的規(guī)定在范圍和力度上均不能適應(yīng)當(dāng)前大氣污染物總量控制的要求。

　　征求意見(jiàn)稿規(guī)定省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點(diǎn)大氣污染物排放總量，并將重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到市、縣，再由市、縣人民政府分解落實(shí)到排污單位。排污單位要同時(shí)執(zhí)行國(guó)家及地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物排放總量控制要求。對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批。

　　在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，排污許可證是最重要的環(huán)境管理制度，是執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。按照現(xiàn)行大氣法的規(guī)定，我國(guó)大氣排污許可證是完成大氣污染物總量控制目標(biāo)任務(wù)的手段，適用范圍僅限于總量控制區(qū)，內(nèi)容僅包括大氣污染物排放量，核發(fā)部門(mén)為各級(jí)地方政府。因此，有必要在大氣法中進(jìn)一步完善大氣污染物排放許可制度。

　　征求意見(jiàn)稿確立了相關(guān)企事業(yè)單位“無(wú)證不得排污”的基本規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定了排污許可證發(fā)放范圍、申請(qǐng)方式、審批過(guò)程，將實(shí)施范圍從總量控制區(qū)擴(kuò)大到全國(guó)，并將發(fā)證機(jī)關(guān)由有關(guān)地方人民政府修改為環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。

　　強(qiáng)調(diào)排污許可證是企業(yè)合法排污的依據(jù)，也是環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的法律準(zhǔn)繩。排污許可證應(yīng)當(dāng)包括排污單位排放大氣污染物的種類、排放量、排放濃度、排污口設(shè)置、排放方式、監(jiān)測(cè)方案、大氣污染防治工藝和設(shè)施、大氣污染防治技術(shù)要求、應(yīng)急措施等內(nèi)容。

　　同時(shí)，明確排污許可證發(fā)放的范圍、要求及發(fā)證機(jī)關(guān)。新的排污許可證制度在整合現(xiàn)有排污申報(bào)制度的基礎(chǔ)上，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、總量控制、達(dá)標(biāo)排放等一系列制度銜接起來(lái)。

　　嚴(yán)控移動(dòng)源，應(yīng)對(duì)復(fù)合型大氣污染

　　記者：征求意見(jiàn)稿為什么專設(shè)一章規(guī)定各類污染源的防治措施？征求意見(jiàn)稿針對(duì)新增污染源特點(diǎn)，在“大氣污染防治措施”章節(jié)作了有針對(duì)性的規(guī)定，涉及機(jī)動(dòng)車(chē)等方面。為什么如此重視移動(dòng)源污染防治？

　　柴發(fā)合：針對(duì)當(dāng)前我國(guó)多污染物共存、多污染源疊加的大氣污染現(xiàn)狀，征求意見(jiàn)稿本著多源監(jiān)管、全程控制的原則，全面落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”要求，對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵以及其他大氣污染源等所有污染源進(jìn)行監(jiān)管，從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從末端治理向全過(guò)程控制、精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。將燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內(nèi)容合并，形成專門(mén)一章，分節(jié)規(guī)范燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵和其他大氣污染防治內(nèi)容。

　　征求意見(jiàn)稿針對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)、工業(yè)、揚(yáng)塵等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步強(qiáng)化防治措施，如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費(fèi)總量控制、綠色電力調(diào)度等內(nèi)容；機(jī)動(dòng)車(chē)船污染防治方面，增加了鼓勵(lì)發(fā)展公共交通、新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)排放達(dá)標(biāo)評(píng)估、油品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)保召回等制度，并授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府劃定高污染車(chē)輛禁行區(qū)。同時(shí)，增加了工業(yè)大氣污染防治和揚(yáng)塵污染防治以及其他大氣污染防治3節(jié)。

　　在重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警方面，在可能發(fā)生嚴(yán)重霧霾等重污染天氣時(shí)，增加限制部分機(jī)動(dòng)車(chē)行駛的措施；建立了機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路機(jī)械環(huán)保召回制度，明確了生產(chǎn)、設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致排放超標(biāo)需要召回；明確了對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、維修單位的管理和監(jiān)督要求；參照機(jī)動(dòng)車(chē)船污染防治，增加了對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械的環(huán)境管理。

　　開(kāi)展移動(dòng)源標(biāo)志管理，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)、非道路移動(dòng)機(jī)械和船舶實(shí)行環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理制度；明確了新生產(chǎn)移動(dòng)源達(dá)標(biāo)公告要求，明確了新生產(chǎn)移動(dòng)源監(jiān)管、檢測(cè)和在用移動(dòng)源定期檢驗(yàn)要求。

　　在油品質(zhì)量方面，明確禁止向車(chē)輛銷售供非道路機(jī)械使用的普通柴油等向機(jī)動(dòng)車(chē)船銷售劣質(zhì)燃料的行為，對(duì)其他移動(dòng)源相關(guān)機(jī)油、油品添加劑等的環(huán)保要求也做了規(guī)定；鑒于機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路機(jī)械覆蓋面廣、監(jiān)管環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)，明確了環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門(mén)、公安交通、能源管理等部門(mén)的職責(zé)。

　　立足現(xiàn)狀，防治燃煤揚(yáng)塵污染

　　記者：燃煤和揚(yáng)塵污染是傳統(tǒng)的大氣污染來(lái)源，本次修法有哪些考慮？

　　柴發(fā)合：征求意見(jiàn)稿對(duì)燃煤和揚(yáng)塵污染都做了專門(mén)規(guī)定。

　　防治帶來(lái)灰霾的燃煤污染

　　我國(guó)灰霾越來(lái)越嚴(yán)重與燃煤消耗越來(lái)越多密切相關(guān)。2000年~2013年，中國(guó)煤炭消耗從15.2億噸增至36.1億噸。我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭的占比一直較高，接近七成。2000年以后，煤炭的占比首次降到70%以下，2012年煤炭的消費(fèi)占比是歷年來(lái)的最低，仍達(dá)到了66.6%。預(yù)計(jì)到2015年煤炭在我國(guó)一次能源消費(fèi)中的比例有可能下降到65%，但仍占能源消費(fèi)的主要份額。

　　這種能源結(jié)構(gòu)決定了我國(guó)的大氣污染以煤煙型為主。因此，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，制定國(guó)家煤炭消費(fèi)總量中長(zhǎng)期控制目標(biāo)，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，優(yōu)化煤炭使用方式，推行煤炭的清潔利用就顯得尤為重要。

　　要從根本上控制目前嚴(yán)重的大氣污染，必須從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，大力發(fā)展和推廣煤炭的清潔利用，禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售和燃用未達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，鼓勵(lì)燃用經(jīng)洗選的優(yōu)質(zhì)煤炭，使用潔凈、高效的潔凈煤技術(shù)。

　　控制量大面廣的揚(yáng)塵污染

　　我國(guó)城市顆粒物污染嚴(yán)重，近幾年部分城市大氣顆粒物源解析研究結(jié)果表明，揚(yáng)塵是造成城市顆粒物污染嚴(yán)重的主要原因之一。現(xiàn)行大氣法中新增了防治城市揚(yáng)塵污染的條款（第43條），2001年3月，原國(guó)家環(huán)?？偩謺?huì)同原建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于控制城市揚(yáng)塵污染的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)城市揚(yáng)塵污染控制。

　　2013年9月發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中第一條“加大綜合治理力度，減少多污染物排放”第二款 “深化面源污染治理”明確提出要綜合整治城市揚(yáng)塵污染。

　　同時(shí)，我國(guó)一些主要城市如北京市、天津市等針對(duì)揚(yáng)塵污染采取了很多措施。盡管控制揚(yáng)塵污染已引起各級(jí)政府及環(huán)境保護(hù)部門(mén)的重視，并在積極采取防治措施，但由于對(duì)揚(yáng)塵的污染特點(diǎn)、防治技術(shù)等研究還比較少，更缺乏具有普遍指導(dǎo)作用的揚(yáng)塵污染防治技術(shù)規(guī)范，因此城市揚(yáng)塵污染還難以得到有效控制。

　　故征求意見(jiàn)稿第四章大氣污染防治措施中將揚(yáng)塵污染專門(mén)設(shè)為第四節(jié)，分門(mén)別類進(jìn)行規(guī)定。

　　針對(duì)揚(yáng)塵污染，征求意見(jiàn)稿遵循分類施治的理念，強(qiáng)化揚(yáng)塵大氣污染防治。

　　針對(duì)我國(guó)揚(yáng)塵污染量大面廣、缺少有效監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)情況，以理順揚(yáng)塵防治體系，明確政府責(zé)任和管理部門(mén)為核心，將揚(yáng)塵按照建筑揚(yáng)塵、交通揚(yáng)塵、裸地?fù)P塵和料堆揚(yáng)塵4類，分別設(shè)置監(jiān)督管理要求，明確監(jiān)督管理部門(mén)。

　　針對(duì)建筑揚(yáng)塵設(shè)計(jì)了防治揚(yáng)塵污染費(fèi)用列入工程造價(jià)和提交保證金等經(jīng)濟(jì)保障制度，并規(guī)定工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)監(jiān)督施工單位做好揚(yáng)塵污染防治各項(xiàng)措施，揚(yáng)塵污染由建設(shè)單位和施工單位承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　多源監(jiān)管，管住無(wú)組織排放廢氣

　　記者：在工業(yè)大氣污染防治方面，征求意見(jiàn)稿有何突破性規(guī)定？

　　柴發(fā)合：2012年全國(guó)廢氣中二氧化硫、煙塵、氮氧化物排放總量分別為2117.6萬(wàn)噸、1234.3萬(wàn)噸和2337.8萬(wàn)噸，其中工業(yè)排放就分別占了90.9%、83.4%和70.9%。因此，對(duì)工業(yè)過(guò)程排放煙粉塵、硫化物和氮氧化物的行業(yè)需加強(qiáng)管理，需配套采取除塵、脫硫、脫硝等控制措施，從源頭控制，以減少大氣污染物的排放。

　　管好工業(yè)無(wú)組織排放

　　工業(yè)排放除了工藝過(guò)程中的有組織排放外，還有相當(dāng)部分的無(wú)組織排放。幾乎所有涉及廢氣排放的工業(yè)企業(yè)都或多或少涉及無(wú)組織廢氣排放。無(wú)組織排放廢氣較多的是鋼鐵、水泥、有色、化工、石化、制藥等行業(yè)。

　　無(wú)組織排放源的排放高度在人類密集活動(dòng)區(qū)域，容易危害人體的呼吸系統(tǒng)，揮發(fā)性有毒有害的氣體在高濃度作用下會(huì)造成人員中毒死亡；同時(shí)，無(wú)組織排放廢氣中的各種顆粒污染物和氣態(tài)污染物，也會(huì)產(chǎn)生危害動(dòng)植物的健康生長(zhǎng)等效應(yīng)。

　　無(wú)組織廢氣的排放特點(diǎn)是污染物在大氣中的擴(kuò)散在水平和垂直方向的擴(kuò)散空間范圍不大，由于污染物排放分散會(huì)增加防治污染的難度，難以實(shí)施有效的防治措施。此外，企業(yè)對(duì)于控制無(wú)組織廢氣排放不夠重視，對(duì)工業(yè)無(wú)組織源的監(jiān)管還存在技術(shù)上的困難。

　　同時(shí)，環(huán)保部門(mén)往往把監(jiān)管重點(diǎn)放在排放量大的高煙囪等有組織排放源上，對(duì)量大面廣的無(wú)組織排放源疏于管理，這就使得不少企業(yè)有組織排放達(dá)標(biāo)，但無(wú)組織排放得不到有效控制。

　　實(shí)踐證明，無(wú)組織排放源重在管理，必須采取精細(xì)化管理，方能解決無(wú)組織排放的大氣污染問(wèn)題。

　　加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)物管理

　　揮發(fā)性有機(jī)物的來(lái)源包括工業(yè)源和生活源，其中工業(yè)源主要包括石油煉制與石油化工及以VOCs為原料的生產(chǎn)行業(yè)，涂裝、印刷、黏合、工業(yè)清洗等含VOCs產(chǎn)品的使用過(guò)程；生活源包括建筑裝飾裝修、餐飲服務(wù)和服裝干洗。

　　對(duì)于揮發(fā)性有機(jī)物的監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)部污染防治司原司長(zhǎng)趙華林在2013年第十三屆中國(guó)國(guó)際環(huán)保展期間指出，揮發(fā)性有機(jī)物和別的污染物不一樣，由于具有揮發(fā)性，無(wú)組織排放占到95%。我國(guó)企業(yè)排放的揮發(fā)性有機(jī)物很大部分為無(wú)組織排放，監(jiān)控較難。因此，對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物的監(jiān)管需要從源頭管理，企業(yè)應(yīng)使用揮發(fā)性有機(jī)物含量符合規(guī)定限值標(biāo)準(zhǔn)的原材料和產(chǎn)品，或使用低毒、低揮發(fā)性有機(jī)溶劑，這樣可以從源頭上對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物排放進(jìn)行控制。同時(shí)，需生產(chǎn)、銷售揮發(fā)性有機(jī)物含量符合限值標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。

　　國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出推進(jìn)揮發(fā)性有機(jī)物污染治理，石油、化工以及其他生產(chǎn)和使用有機(jī)溶劑的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采取措施對(duì)管道、設(shè)備進(jìn)行日常維護(hù)、維修，減少物料泄漏，從源頭控制揮發(fā)性有機(jī)物的排放，對(duì)泄漏的物料應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集處理。儲(chǔ)油儲(chǔ)氣庫(kù)、加油加氣站、原油成品油碼頭、原油成品油運(yùn)輸船舶和使用油罐車(chē)、氣罐車(chē)等的單位，應(yīng)當(dāng)安裝油氣回收裝置，以減少揮發(fā)性有機(jī)物排放。

　　全過(guò)程控制，涵蓋多方面污染治理

　　記者：其他大氣污染防治，主要指什么？為什么如此規(guī)定？

　　柴發(fā)合：征求意見(jiàn)稿本著“全污染源、全過(guò)程控制”的原則，對(duì)燃煤、工業(yè)、移動(dòng)源及揚(yáng)塵4種主要大氣污染源以外的大氣污染排放源治理進(jìn)行盡可能明確的規(guī)定，使本法的可操作性更強(qiáng)。具體體現(xiàn)在第四章的其他大氣污染防治一節(jié)，起一個(gè)“兜底”的作用。

　　這一節(jié)共有13條，保留并完善了原法在不同章節(jié)涉及的6條，包括臭氧層保護(hù)、有毒有害大氣污染物管理、惡臭防治、油煙控制、禁止露天焚燒等。

　　特別是油煙控制方面，現(xiàn)行大氣法第四十四條僅簡(jiǎn)單規(guī)定“城市飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，必須采取措施，防治油煙對(duì)附近居民的居住環(huán)境造成污染”，而征求意見(jiàn)稿則根據(jù)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將油煙控制的內(nèi)容擴(kuò)展為4款，規(guī)定更加全面，更加貼近實(shí)際、貼近需要。

　　如任何單位和個(gè)人不得在政府禁止的區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場(chǎng)地，禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的飲食服務(wù)項(xiàng)目。

　　同時(shí)，征求意見(jiàn)稿新增了包括持久性有機(jī)污染物防治、殯葬業(yè)和祭祀污染防治、農(nóng)牧業(yè)大氣污染控制、干洗和維修業(yè)污染防治及煙花爆竹污染防治等。

　　這些內(nèi)容的增加，既體現(xiàn)了近年來(lái)對(duì)大氣污染認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，也體現(xiàn)了人民群眾的迫切需要，或體現(xiàn)了國(guó)際履約的要求，使大氣法的覆蓋面更廣、規(guī)定更加細(xì)致全面，以滿足大氣污染防治有法可依的需求。

　　增加手段，提高大氣違法處罰額度

　　記者：征求意見(jiàn)稿針對(duì)現(xiàn)行大氣法處罰額度低、執(zhí)法力度弱作了調(diào)整，如無(wú)證排污將罰10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下，還多處提到“并處貨值金額1倍以上3倍以下罰款”，引入“按日連續(xù)處罰”、環(huán)保部門(mén)查封扣押權(quán)等。為什么要作出這些規(guī)定？

　　柴發(fā)合：現(xiàn)行大氣法存在執(zhí)法難、取證難、守法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本、執(zhí)法成本倒掛等問(wèn)題。例如，現(xiàn)行大氣法第四十八條規(guī)定，向大氣排放污染物超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。

　　根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境行政處罰辦理系統(tǒng)，2012年至今全國(guó)大氣環(huán)境違法處罰案件9110件，處罰金額3.05億元，平均每個(gè)案件處罰3.11萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于企業(yè)動(dòng)輒幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)的治污設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用。

　　處罰金額較低，完全起不到威懾作用。為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“實(shí)行最嚴(yán)格損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的要求，響應(yīng)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化法律責(zé)任追究的制度設(shè)計(jì)，必須大幅提高違法成本，以圖逐漸實(shí)現(xiàn)守法保障利益、違法得不償失的目標(biāo)。

　　為此，征求意見(jiàn)稿加大了處罰力度，大幅提高違法行為的罰款數(shù)額，對(duì)嚴(yán)重違法行為要追究治安和刑事責(zé)任，提出單位及其負(fù)責(zé)人“雙罰制”的處罰原則，對(duì)拒不改正違法行為的企事業(yè)單位要“按日計(jì)罰”，對(duì)同一單位兩次以上違法行為施行加倍處罰，對(duì)屢教不改者的處罰設(shè)定了“上不封頂”的罰則。

　　正是出于這樣的考慮，“無(wú)證排污將罰10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下”、“并處貨值金額1倍以上3倍以下罰款”以及引入“按日連續(xù)處罰”等內(nèi)容也就不足為怪了。

　　同時(shí)，增加環(huán)保部門(mén)的查封扣押權(quán)等權(quán)力，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法主體的權(quán)威性，提高環(huán)境執(zhí)法效率和震懾力。

　　總體滿足管理需求，需在兩方面進(jìn)一步加強(qiáng)

　　記者：整體上，您對(duì)征求意見(jiàn)稿有什么修改建議？

　　柴發(fā)合：我認(rèn)為征求意見(jiàn)稿總體上能夠滿足當(dāng)前我國(guó)大氣環(huán)境形勢(shì)以及大氣環(huán)境管理的需求，但尚需在以下兩個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)：

　　第一，加強(qiáng)信息公開(kāi)，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境監(jiān)督和管理。環(huán)境信息只有充分公開(kāi)才能獲得公眾的理解，才能動(dòng)員更多的公民和組織參與、支持環(huán)境保護(hù)工作。為落實(shí)黨的十八大報(bào)告“擴(kuò)大有序參與，推進(jìn)信息公開(kāi)”和黨的十八屆三中全會(huì)“及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”的要求，應(yīng)提出政府要及時(shí)公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量信息和其他環(huán)境信息，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)污染物排放情況等環(huán)境信息，同時(shí)對(duì)所公開(kāi)的信息負(fù)責(zé)。鼓勵(lì)并引導(dǎo)公眾對(duì)政府和企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，參與到環(huán)境管理和執(zhí)法等過(guò)程中來(lái)，積極舉報(bào)違法行為。

　　第二，當(dāng)前全球氣候變化問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，而且溫室氣體排放和大氣污染物排放的關(guān)系非常密切，許多物質(zhì)既是大氣污染物又是溫室氣體，如臭氧和黑炭；許多污染源既排放大氣污染物又排放溫室氣體，如燃煤鍋爐、工業(yè)爐窯等。因此，應(yīng)增加相應(yīng)章節(jié)或條款倡導(dǎo)大氣污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化相協(xié)同，鼓勵(lì)溫室氣體減排，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。國(guó)家應(yīng)當(dāng)協(xié)同控制大氣污染物和溫室氣體，積極推動(dòng)大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對(duì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。