案件取證分類指導執(zhí)法模板按圖索驥——《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》解讀
案件取證分類指導執(zhí)法模板按圖索驥——《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》解讀
環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局供稿 2011-07-05
證據(jù)是實施行政處罰的基礎(chǔ)。環(huán)境行政處罰證據(jù)是指環(huán)保部門或法律授權(quán)的組織用來證明公民、法人或其他組織違法并應受行政處罰的案件的一切客觀事實,即環(huán)保部門實施行政處罰的事實根據(jù)。環(huán)保部門對違法案件進行查處,必須注重證據(jù)和符合證據(jù)規(guī)則,這是依法執(zhí)法的要求,也是保護當事人合法權(quán)益的要求。
《行政處罰法》第三十六條、第三十七條對調(diào)查程序、收集證據(jù)要求做了原則性規(guī)定,《環(huán)境行政處罰辦法》結(jié)合環(huán)境執(zhí)法實際,對調(diào)查取證程序?qū)9?jié)做了規(guī)定。此次出臺的《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》(環(huán)辦〔2011〕66號,以下簡稱《證據(jù)指南》)對《行政處罰法》的原則規(guī)定和國家依法行政的要求進行了進一步細化,對環(huán)境行政處罰證據(jù)的收集、審查和認定活動進一步規(guī)范,突出實用性和可操作性。
一、制定《證據(jù)指南》的必要性
(一)制定《證據(jù)指南》是規(guī)范執(zhí)法程序的必然要求。
《行政處罰法》第三十六條規(guī)定,行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù)。對事實清楚、證據(jù)確鑿的行政處罰決定,違法者才能接受和履行,復議機關(guān)和人民法院才能支持。反之,證據(jù)缺陷有可能導致處罰決定被撤銷。制定《證據(jù)指南》,有利于推進環(huán)保部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法程序工作,扭轉(zhuǎn)執(zhí)法實踐中“重實體、輕程序”的做法。
(二)制定《證據(jù)指南》是環(huán)境行政處罰實踐的迫切需要。
隨著執(zhí)法力度的加大,環(huán)境行政處罰案件數(shù)量呈增長趨勢,當事人法律意識和維權(quán)意識也在提高,這對執(zhí)法人員調(diào)查取證提出了更高的要求。但有的執(zhí)法人員對證據(jù)重要性的認識還不高、取證程序還不夠規(guī)范、筆錄過于簡單、所取證據(jù)不能反映出違法行為。因此,有必要加強對地方調(diào)查取證工作的指導,明確證據(jù)收集、審查、認定的方法和要求,便于基層執(zhí)法人員掌握和運用。
(三)《證據(jù)指南》是《環(huán)境行政處罰辦法》重要的配套文件。
《環(huán)境行政處罰辦法》專節(jié)對調(diào)查取證環(huán)節(jié)做了具體規(guī)定。其中,許多新的規(guī)定,如證據(jù)的登記保全、自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的運用、現(xiàn)場即時監(jiān)測、查封暫扣措施等需要具體操作細則。為更好地實施《環(huán)境行政處罰辦法》,有必要制定《證據(jù)指南》與之配套。
二、主要特點
《證據(jù)指南》介紹了環(huán)境行政處罰證據(jù),分析了各種證據(jù)形式的特點,闡明了收集證據(jù)的方式和要求、審查證據(jù)的方法和要求、證據(jù)效力的判斷方法,提供了常見證據(jù)的證明對象示例、常見環(huán)境違法行為的事實證明和證據(jù)收集示例、常見證據(jù)制作示例。
它適用于全國各級環(huán)保部門辦理行政處罰案件時收集、審查和認定證據(jù)的工作,但不具有強制性,主要為行政處罰案件調(diào)查人員和審查人員提供參考和指導。
(一)細化操作,加強指導,以破解取證難題。
《證據(jù)指南》采用一般原理、要求與具體示范相結(jié)合的形式,力圖做到易懂、易學,方便基層執(zhí)法人員掌握運用。正文部分介紹了環(huán)境行政處罰案件的主要證據(jù)形式及特點,闡明了收集、審查、認定各種證據(jù)的方法和要求。附則部分以示例形式告訴執(zhí)法人員哪種違法行為該取什么證據(jù),如何制作筆錄,調(diào)查詢問筆錄需要問哪些問題等。
《證據(jù)指南》緊密聯(lián)系環(huán)境執(zhí)法工作的實際,對調(diào)查取證中的薄弱環(huán)節(jié)、執(zhí)法容易出現(xiàn)偏差的地方進行了詳細的規(guī)定。如規(guī)定了當事人拒絕在筆錄上簽名時,執(zhí)法人員應當注明情況,并由兩名執(zhí)法人員簽名。有其他人在現(xiàn)場的,可請其他人簽名。還可以用錄音、拍照、錄像等方式記錄證據(jù)收集的過程和情況。這就解決了以往困擾執(zhí)法的當事人不配合取證工作就無法進行的難題。
(二)突出重點,詳細規(guī)范了幾種常用證據(jù)形式。
調(diào)查詢問筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據(jù),也是執(zhí)法人員收集審查證據(jù)的薄弱環(huán)節(jié),在征求意見過程中,地方環(huán)保部門對這一內(nèi)容最為關(guān)注?!蹲C據(jù)指南》對調(diào)查詢問筆錄的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面均做了詳盡規(guī)定,并在附件中明確了哪幾類環(huán)境違法行為的取證中,調(diào)查詢問筆錄屬于必要證據(jù),并以違反環(huán)評和“三同時”制度為例,示范了調(diào)查詢問筆錄的詢問、制作內(nèi)容。
環(huán)境監(jiān)測報告是環(huán)境行政處罰的主要證據(jù)形式之一,其數(shù)據(jù)報告具有科學性,證明力較強。《證據(jù)指南》對環(huán)境監(jiān)測報告的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面也做了詳盡規(guī)定,還明確了環(huán)境監(jiān)測報告的證明效力優(yōu)于其他書證、視聽資料和證人證言。
自動監(jiān)控數(shù)據(jù)是《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的一種新的證據(jù)形式,對于如何將自動監(jiān)控數(shù)據(jù)用于行政處罰,《環(huán)境行政處罰辦法》沒有詳細規(guī)定,各地在執(zhí)法實踐中進行了有益探索,但做法還不統(tǒng)一,此次《證據(jù)指南》對自動監(jiān)控數(shù)據(jù)做了嘗試性規(guī)范,對自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面做了詳盡規(guī)定,對執(zhí)法實踐具有指導作用。如《證據(jù)指南》規(guī)定對自動監(jiān)控數(shù)據(jù)審查,主要從有無環(huán)保部門出具的自動監(jiān)測設(shè)備有效性審核文件(包括比對監(jiān)測報告和現(xiàn)場核查報告)及有效性審核合格標志發(fā)放文件;形成和收集是否合法;是否殘缺;是否為原始數(shù)據(jù),有無偽造、剪裁、刪改跡象;是否明顯失真等5個方面進行審查。
(三)邊講解邊示范,突出實用性,便于基層掌握。
調(diào)查取證是環(huán)境執(zhí)法日常工作的主要內(nèi)容,證據(jù)審查與認定是案件審理部門的職責之一,考慮到一些基層執(zhí)法人員要掌握深奧的證據(jù)原理和復雜的取證程序十分不易,《證據(jù)指南》在制定過程中廣泛征求一線執(zhí)法人員的意見,他們最需要什么就制定什么樣的指南,突出實用性。
有的執(zhí)法人員反映,《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條規(guī)定的7種證據(jù)形式有些抽象,執(zhí)法人員并不需要明確區(qū)分哪些是書證、哪些是物證,他們只想知道現(xiàn)場取證要取回哪些材料。于是《證據(jù)指南》在附件一中列出了17種常見的證據(jù)材料,如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照復印件、群眾舉報材料、環(huán)評批復文件、當事人生產(chǎn)記錄和環(huán)保設(shè)施運行記錄、自動監(jiān)控數(shù)據(jù)、排污許可證、排污申報通知書、排污費核定通知書、排污費繳費通知單、居(村)民或受害人的陳述等,以及這些證據(jù)材料用于證明什么事實。
又有執(zhí)法人員提出,難道調(diào)查一個環(huán)境違法行為就需要取回上面這么多的證據(jù)材料嗎?哪些是必須的?哪些是可以選擇的?于是《證據(jù)指南》在附件二中列舉了11種常見的環(huán)境違法行為,每一種行為需要證據(jù)的主要事實是什么,需要收集的必要證據(jù)是什么,可以收集的補充證據(jù)有哪些。例如違反環(huán)境法律規(guī)定造成環(huán)境污染事故的,需要證據(jù)的主要事實有違反法律規(guī)定的事實;排放污染物的事實;造成環(huán)境污染事故的事實;直接經(jīng)濟損失的數(shù)額大小等4項。需要收集的必要證據(jù)有當事人的身份證明;調(diào)查詢問筆錄,或者現(xiàn)場檢查(勘察)筆錄;環(huán)境監(jiān)測報告,或者通過有效性審核的自動監(jiān)控數(shù)據(jù);環(huán)境污染損害評估鑒定、漁業(yè)損失鑒定、農(nóng)產(chǎn)品損失鑒定、合同、發(fā)票等損失統(tǒng)計材料等4項??梢允占难a充證據(jù)有現(xiàn)場照片、錄像;環(huán)境監(jiān)察記錄;環(huán)境影響評價文件、建設(shè)項目環(huán)保竣工驗收監(jiān)測或調(diào)查報告(表);環(huán)保部門的環(huán)評批復、環(huán)??⒐を炇张鷱?;附近居(村)民或者受害人的證言;環(huán)保部門處理違法行為的行政決定;投訴、舉報、信訪材料等7項。《證據(jù)指南》這種分類指導的方式,使執(zhí)法人員到了現(xiàn)場可以“照方抓藥”,簡化了執(zhí)法。
還有執(zhí)法人員追問,既然調(diào)查詢問筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據(jù),那么筆錄應該怎樣制作,應該問當事人哪些問題呢?于是《證據(jù)指南》在附件三中以涉嫌違反環(huán)評、“三同時”制度為例,示范了調(diào)查詢問筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場照片與錄像的說明等常見證據(jù)制作情況,也就是執(zhí)法人員俗稱的“執(zhí)法模板”,使執(zhí)法人員調(diào)查詢問時能問全面、能問到點上,確保辦案質(zhì)量的提高。
環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局供稿
來源:中國環(huán)境報
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