規(guī)范處罰自由裁量 推進(jìn)環(huán)保依法行政——專(zhuān)訪(fǎng)環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛
規(guī)范處罰自由裁量 推進(jìn)環(huán)保依法行政——專(zhuān)訪(fǎng)環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛
政策法規(guī)司 2009-03-24
正確行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán),是嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、推進(jìn)依法行政的基本要求。隨著環(huán)境執(zhí)法力度的不斷加強(qiáng),環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)成為社會(huì)廣泛關(guān)注的話(huà)題。近日,環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),對(duì)行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)涉及的主要問(wèn)題做出了系統(tǒng)規(guī)定。
針對(duì)《意見(jiàn)》的制定背景和主要內(nèi)容,本報(bào)記者專(zhuān)門(mén)采訪(fǎng)了環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛。
記者:制定《意見(jiàn)》的背景和主要目的是什么?
楊朝飛:制定《意見(jiàn)》的背景有兩方面原因,一是各級(jí)環(huán)保部門(mén)主動(dòng)自覺(jué)規(guī)范自由裁量權(quán)行使,準(zhǔn)確適用環(huán)保法律,提高環(huán)境監(jiān)管水平,在打擊惡意環(huán)境違法行為、防治環(huán)境污染和保障人體健康方面發(fā)揮了重要作用,不少地方還制定了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。二是一些地方還不同程度地存在著不當(dāng)行使行政處罰自由裁量權(quán)的問(wèn)題,個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象,甚至由此滋生執(zhí)法腐敗,在社會(huì)上造成不良影響。
制定《意見(jiàn)》的目的,就是要進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán),提高環(huán)保系統(tǒng)依法行政的能力和水平,有效預(yù)防執(zhí)法腐敗。
記者:能否簡(jiǎn)單介紹《意見(jiàn)》的制定過(guò)程?
楊朝飛:環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)高度重視規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán),并要求從實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)、推進(jìn)依法行政、預(yù)防執(zhí)法腐敗的高度深化此項(xiàng)工作。環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)實(shí)地調(diào)研,并布置研究起草。政策法規(guī)司會(huì)同監(jiān)察組、環(huán)境監(jiān)察局先后召開(kāi)研討會(huì),聽(tīng)取了湖南省、福建泉州、北京平谷等10多個(gè)地方環(huán)保部門(mén)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的經(jīng)驗(yàn),著手起草《意見(jiàn)》。在起草過(guò)程中,我們反復(fù)征求了環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)察部門(mén)意見(jiàn),努力提高《意見(jiàn)》的可操作性。經(jīng)多次修改,《意見(jiàn)》于 2009年2月20日由環(huán)境保護(hù)部部常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。
記者:環(huán)保部門(mén)在決定是否給予行政處罰、確定處罰種類(lèi)、裁定處罰幅度時(shí),應(yīng)當(dāng)遵守哪些基本原則?
楊朝飛:《意見(jiàn)》規(guī)定了六項(xiàng)原則:
一是過(guò)罰相當(dāng),使處罰環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。
二是嚴(yán)格程序,遵循調(diào)查、取證、告知等法定處罰程序,充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán),包括依法要求聽(tīng)證的權(quán)利。
三是重在糾正,充分重視限期改正、限期治理、限產(chǎn)限排、停產(chǎn)停業(yè)等手段,并加強(qiáng)后督察,確保整改到位。
四是綜合考慮行為人的過(guò)錯(cuò)程度、違法行為造成的危害后果、改正態(tài)度、違法行為是初犯還是再犯等相關(guān)因素。
五是量罰一致,同一地區(qū)、情節(jié)相當(dāng)?shù)耐?lèi)案件的行政處罰種類(lèi)和幅度基本一致。
六是罰教結(jié)合,重在提高認(rèn)識(shí),改正錯(cuò)誤,教育企業(yè)、公民自覺(jué)遵守環(huán)保法律。
記者:環(huán)保部門(mén)如何合理把握行政處罰自由裁量的具體尺度?
楊朝飛:《意見(jiàn)》依據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,結(jié)合環(huán)境執(zhí)法實(shí)際,針對(duì)具體違法情節(jié)規(guī)定了相應(yīng)的從重處罰、從輕處罰、單位個(gè)人“雙罰”、按日計(jì)罰、從一重處罰以及多個(gè)行為分別處罰等量罰尺度。
例如,對(duì)私設(shè)暗管偷排、用稀釋手段“達(dá)標(biāo)”排放等惡意環(huán)境違法行為給予從重處罰;對(duì)企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的,對(duì)此單位以及直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)行“雙罰”;對(duì)環(huán)境違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)的,實(shí)行“按日計(jì)罰”,依法累加計(jì)算罰款額度。
當(dāng)然,由于各地情況不同,行政處罰的具體尺度難以全國(guó)統(tǒng)一。我們建議針對(duì)常見(jiàn)環(huán)境違法行為,確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐?,作為行政處罰案件的參照標(biāo)準(zhǔn),使同一地區(qū)、情節(jié)相當(dāng)?shù)耐?lèi)案件,所做出的行政處罰種類(lèi)和幅度基本一致。國(guó)家還將適時(shí)研究制定關(guān)于法定具體罰款幅度的參考性指南。
記者:準(zhǔn)確適用法規(guī)條款是行使處罰自由裁量的前提,《意見(jiàn)》在法條適應(yīng)方面進(jìn)行了哪些規(guī)范?
楊朝飛:《意見(jiàn)》明確了高位法優(yōu)先、特別法優(yōu)先、新法優(yōu)先這三項(xiàng)法規(guī)適用的基本規(guī)則。同時(shí),還特別規(guī)定了環(huán)保法規(guī)之間存在沖突時(shí)的具體適用規(guī)則。
關(guān)于環(huán)保部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章沖突情形下的適用規(guī)則是:法律或者行政法規(guī)對(duì)環(huán)保部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章有具體授權(quán)的,被授權(quán)的法規(guī)優(yōu)先適用;沒(méi)有具體授權(quán)的,部門(mén)規(guī)章優(yōu)先適用。
環(huán)保部門(mén)規(guī)章和其他部門(mén)規(guī)章沖突情形下的適用規(guī)則是:環(huán)保部門(mén)規(guī)章與其他部門(mén)規(guī)章不一致的,根據(jù)專(zhuān)屬職權(quán)制定的規(guī)章優(yōu)先適用;兩個(gè)以上部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)章,優(yōu)先于一個(gè)部門(mén)單獨(dú)制定的規(guī)章;不能確定如何適用的,應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。
記者:單純運(yùn)用行政處罰,難以改變環(huán)?!斑`法成本低、守法成本高”的局面,《意見(jiàn)》對(duì)綜合運(yùn)用其他懲戒手段,做了哪些規(guī)定?
楊朝飛:《意見(jiàn)》提出,環(huán)保行政處罰應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)政策約束、社會(huì)監(jiān)督、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、治安管理處罰、刑事案件移送以及支持民事訴訟等機(jī)制相結(jié)合,綜合發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法的懲戒作用,這是各地多年總結(jié)出來(lái)的重要經(jīng)驗(yàn)。
一是與經(jīng)濟(jì)政策約束相結(jié)合。對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的違法企業(yè),環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定,及時(shí)通報(bào)中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)、證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行,為信貸機(jī)構(gòu)實(shí)施限貸、停貸措施和證監(jiān)機(jī)構(gòu)不予核準(zhǔn)上市和再融資提供信息支持。
二是與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。公開(kāi)受處罰企業(yè)信息,對(duì)環(huán)境違法嚴(yán)重的企業(yè),報(bào)告黨委、人大、政府、政協(xié)等機(jī)關(guān),通報(bào)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等,建議撤銷(xiāo)其有關(guān)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。
三是與部門(mén)聯(lián)動(dòng)相結(jié)合。對(duì)未依法辦理環(huán)評(píng)審批、未通過(guò)“三同時(shí)”驗(yàn)收,擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等違法行為,移送工商部門(mén)按照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》依法查處;對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目,移送規(guī)劃、土地部門(mén)依法限期拆除、恢復(fù)土地原狀。
四是與治安管理處罰相結(jié)合。對(duì)阻礙監(jiān)督檢查、違法排放或者傾倒危險(xiǎn)物質(zhì)等行為,涉嫌構(gòu)成違反治安管理行為的,移送公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》處罰。
五是與刑事案件移送相結(jié)合。環(huán)境違法行為人涉嫌重大環(huán)境污染事故等犯罪的,依照《刑事訴訟法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》,移送公安機(jī)關(guān)。
六是與支持民事訴訟相結(jié)合。環(huán)境污染損害賠償當(dāng)事人委托提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的,環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受;提起訴訟的,環(huán)保部門(mén)可以依法支持;請(qǐng)求調(diào)解處理的,環(huán)保部門(mén)可以開(kāi)展調(diào)解工作。(作者:綜合)
來(lái)源:中國(guó)環(huán)境報(bào)
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