取消環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì) 環(huán)評師是退場 還是發(fā)光?
取消環(huán)評資質(zhì)不是取消環(huán)評,但這仍然堪稱環(huán)評發(fā)展史上的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。
曾經(jīng),環(huán)評機(jī)構(gòu)因接受掛靠、出借資質(zhì)被通報(bào)批評、限期整改、降級乃至取消資質(zhì)的消息不斷。
環(huán)評正在褪去“最有力的環(huán)保措施”光環(huán),回歸“門檻”的角色。
無論未來是環(huán)評師中口口相傳的“事務(wù)所”模式,還是建設(shè)單位自己尋覓環(huán)評師完成環(huán)評,都更強(qiáng)調(diào)環(huán)評師的個(gè)人能力。農(nóng)健/插畫
“入行環(huán)評一段時(shí)間了,看人家說做環(huán)評很操心,很迷茫,為什么呢?”在集聚了環(huán)評人士的“環(huán)評愛好者”論壇上,一個(gè)新人帖熱度很高。
“迷茫就對了!”跟帖回復(fù)說。
迷茫,很大的原因是環(huán)評機(jī)構(gòu)將要取消資質(zhì)管理了。2018年8月31日,生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“深化‘放管服’改革、轉(zhuǎn)變政府職能”會(huì)議上指出,取消“環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)”行政審批事項(xiàng),已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議通過,待相關(guān)法律修改后實(shí)施。
“放管服”意為簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù),類似于簡化駕駛證期滿換證手續(xù),各行政部門都有改革對象。
取消資質(zhì)不是取消環(huán)評,但這仍然堪稱環(huán)評發(fā)展史上的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。對于全國12060位環(huán)評師、921個(gè)有環(huán)評資質(zhì)的機(jī)構(gòu)而言,資質(zhì)放開后,本已亂象頻頻的環(huán)評市場將更混沌嗎?對公眾而言,高認(rèn)知的環(huán)評會(huì)變?nèi)跄酥料幔?/p>
“先干一段時(shí)間再說”
李干杰講話當(dāng)天,環(huán)評師QQ群里就熱烈討論開來。在甘肅蘭州環(huán)評從業(yè)者劉波看來,主要是新人誤以為這次資質(zhì)改革中,所在的環(huán)評機(jī)構(gòu)會(huì)被取消?!八悦つ坑懻?、擔(dān)憂的比較多?!?/p>
“環(huán)評愛好者網(wǎng)”隨后有人發(fā)起了投票:“環(huán)評取消資質(zhì)后,你會(huì)轉(zhuǎn)行嗎?”
選“會(huì)”的人數(shù)占比9.85%,選“不會(huì)”的19.32%,但70%以上的人選擇“先干一段時(shí)間再說”——投票結(jié)果其實(shí)代表了環(huán)評從業(yè)者的普遍迷茫。
環(huán)評法規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告書/表由具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)編制。根據(jù)中國環(huán)境影響評價(jià)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心的記錄,這些機(jī)構(gòu)大多數(shù)為企業(yè),也有核工業(yè)、航空和航天業(yè)等事業(yè)單位,由生態(tài)環(huán)境部發(fā)證、審查。
其實(shí),資質(zhì)取消的消息已有一年多了。2017年8月,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議公布《關(guān)于修改〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉的決定》,就要求刪去對環(huán)評機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理規(guī)定。
而李干杰的講話被業(yè)內(nèi)視為“靴子落地”的信號。業(yè)內(nèi)微信公號僅是轉(zhuǎn)發(fā)講話全文,起個(gè)“取消資質(zhì)”的標(biāo)題,就能斬獲十萬+。在9月底,更有帖子起了煽情的標(biāo)題:《環(huán)評資質(zhì)離開的第一個(gè)月,想他》。
不過,正式的取消還有待時(shí)日。接受采訪的幾位環(huán)評師都向南方周末記者強(qiáng)調(diào),目前修改的只是條例,環(huán)評法中相關(guān)條文尚未修改。生態(tài)環(huán)境部的官網(wǎng)上,環(huán)評資質(zhì)申請受理情況依然在每周更新。
一位接近環(huán)境部人士則向南方周末記者透露,資質(zhì)管理取消可能等不及修法,2019年就會(huì)實(shí)施,“可能會(huì)先出臺(tái)條例等文件?!?/p>
沈陽環(huán)評師李東陽身邊的一些同事已經(jīng)開始猶豫,要不要去考環(huán)評師職業(yè)資格證。這在以前可不是個(gè)問題:比一般環(huán)評從業(yè)者,環(huán)評工程師的待遇幾乎翻倍。
環(huán)評師職業(yè)資格考試所需花費(fèi)的時(shí)間和精力也成為顧慮——需要從業(yè)滿5年,才能申請考試。李東陽的同事有的已考慮轉(zhuǎn)行,去做環(huán)境咨詢或是進(jìn)入企業(yè)做環(huán)保顧問。
倒賣資質(zhì),“最后的狂歡”
環(huán)評曾經(jīng)是不需要資質(zhì)的。1979年的環(huán)保法(試行)中,環(huán)評制度就已經(jīng)被列入。鄭德榮在東莞一家環(huán)評公司擔(dān)任副總經(jīng)理,他的印象中,珠三角環(huán)評行業(yè)最風(fēng)光的年代當(dāng)屬1990年代到2005年?!艾F(xiàn)在幾萬元就能做一份環(huán)評報(bào)告書,可那時(shí)隨便都是幾十萬的單子”。
也在這期間,環(huán)評開始有了資質(zhì)要求。1999年,當(dāng)時(shí)的國家環(huán)??偩职l(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)資格證書管理辦法》,這是對環(huán)評機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)管理的先聲。此后,甲級資質(zhì)環(huán)評機(jī)構(gòu)可以承接各級環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批的環(huán)評項(xiàng)目,乙級資質(zhì)單位則只能承擔(dān)省級以下項(xiàng)目。
在環(huán)保不太受重視的時(shí)期,環(huán)評地位極高,甚至在普通人眼中,環(huán)評似乎就等同于環(huán)保。
2006年開始的“環(huán)評風(fēng)暴”,印證了環(huán)評在環(huán)保工作中的地位。當(dāng)年,環(huán)保部門首次公布一批大型企業(yè)的環(huán)評違法問題,引起輿論的強(qiáng)烈反響。2007年,“環(huán)評區(qū)域、行業(yè)限批”的大招類似于“連坐”懲罰,更是震懾了各界。
環(huán)評資質(zhì)管理格局確立后,監(jiān)管看似更規(guī)范了。環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評師互為依存——通過考試獲得職業(yè)資格的環(huán)評工程師必須在有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)中才能開展工作;反過來,機(jī)構(gòu)要取得資質(zhì),并確保每年能通過環(huán)境部的資質(zhì)審核,需要維持一定人數(shù)的環(huán)評師。
沒想到,環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)這道門檻,沒能攔住門外的亂象,卻養(yǎng)出門內(nèi)的特權(quán)。
建設(shè)項(xiàng)目紅火,對環(huán)評單位的需求量也大增,有資質(zhì)的環(huán)評單位滿足不了市場需求,沒有資質(zhì)的公司也想分一杯羹,“資質(zhì)出租”便應(yīng)運(yùn)而生。出借、倒賣資質(zhì)成了一筆生意。部分環(huán)評師也靠“有證”吃香喝辣,利用環(huán)評機(jī)構(gòu)對維持一定數(shù)量環(huán)評師的需求,將環(huán)評師資格證“掛靠”于環(huán)評機(jī)構(gòu)而不實(shí)際在該機(jī)構(gòu)任職,從中獲利。
“有資質(zhì)的單位只要靠出借資質(zhì),就能躺著收錢。而環(huán)評是很專業(yè)的工作,這些沒有資質(zhì)的公司水平參差不齊,做出來的環(huán)評報(bào)告也就質(zhì)量成疑。”鄭德榮稱。
不過他亦強(qiáng)調(diào),也有一些沒有資質(zhì)的公司“有不錯(cuò)的實(shí)力,與出借資質(zhì)的單位相比,是真正做事的,卻因?yàn)闆]有資質(zhì)而不能很好地為社會(huì)服務(wù)”。
資質(zhì)一旦取消,倒賣資質(zhì)的生意也就沒了。除了環(huán)評新人們的擔(dān)憂,兜售資質(zhì)的消息近幾個(gè)月來也在猛增。有的打出口號“出借資質(zhì)當(dāng)天就可辦理”,儼然是“最后的狂歡”。
一名資質(zhì)中介在論壇里發(fā)布了一則出借資質(zhì)廣告,自己不斷回復(fù),把帖子頂上去。他告訴南方周末記者,他手頭上有農(nóng)林水利、輕工、化工等多種類型的乙級資質(zhì)?!澳壳皯?yīng)該少有新資質(zhì)出來了,如果您手頭上項(xiàng)目多,需要資質(zhì)的話,可以考慮我們合作?!?/p>
更強(qiáng)調(diào)環(huán)評師的個(gè)人能力
監(jiān)管部門當(dāng)然也意識到環(huán)評的弊病,環(huán)評機(jī)構(gòu)因接受掛靠、出借資質(zhì)被通報(bào)批評、限期整改、降級乃至取消資質(zhì)的消息不斷。而今,資質(zhì)管理完全取消后,環(huán)評何去何從,各方都在猜測。
“環(huán)評愛好者網(wǎng)”創(chuàng)始人何磊介紹,主流的猜測分為兩類:一類是與原來的形式類似,仍由環(huán)評機(jī)構(gòu)主導(dǎo),只是不發(fā)資質(zhì)證書了,列出原來的資質(zhì)要求供環(huán)評機(jī)構(gòu)參照。第二類則是徹底放開,建設(shè)單位自己做環(huán)評報(bào)告。
北京大學(xué)環(huán)境與能源教授欒勝基持第二類設(shè)想:建設(shè)單位主導(dǎo),找到不同類型的環(huán)評師編制環(huán)評報(bào)告。他認(rèn)為環(huán)境責(zé)任要回歸建設(shè)單位本身——環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理時(shí),環(huán)評通過的項(xiàng)目最終出了環(huán)境問題,建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)都要負(fù)責(zé),這就容易造成扯皮,“給人的感覺是,企業(yè)和第三方環(huán)評機(jī)構(gòu)簽了合同,問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)移給了第三方。”
而若由建設(shè)單位主導(dǎo)環(huán)評,“報(bào)告質(zhì)量差,日后出了環(huán)境問題,那就是你建設(shè)單位的問題。監(jiān)管時(shí)只要落實(shí)到建設(shè)單位和通過審批的政府即可,監(jiān)管邏輯更清晰?!?/p>
建設(shè)單位自己主導(dǎo)環(huán)評,會(huì)不會(huì)增加弄虛作假的概率?欒勝基談道,“在公共事務(wù)管理上,國際經(jīng)驗(yàn)與中國一樣,一開始是強(qiáng)制性要求,后來在嚴(yán)格執(zhí)法和社會(huì)環(huán)保意識不斷提高的威懾下,企業(yè)為了自身利益和品牌著想,會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向自覺。”
李東陽和同事們討論的結(jié)果是,成立類似律師、會(huì)計(jì)師那樣的事務(wù)所機(jī)制。目前二者的區(qū)別是,律師和會(huì)計(jì)師持有的是執(zhí)業(yè)資格證,有個(gè)人獨(dú)立開業(yè)的權(quán)利;環(huán)評工程師考取的是職業(yè)資格證,必須進(jìn)入一家環(huán)評機(jī)構(gòu)才能從事環(huán)評報(bào)告的編制工作。
無論未來是環(huán)評師中口口相傳的“事務(wù)所”模式,還是建設(shè)單位自己尋覓環(huán)評師完成環(huán)評,都更強(qiáng)調(diào)環(huán)評師的個(gè)人能力。
不過,一份環(huán)評報(bào)告直接由環(huán)評工程師負(fù)責(zé),有十年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的李東陽也感到了壓力?!皩こ處煴旧淼囊筇吡?。”他解釋,環(huán)評報(bào)告的編制要面臨兩頭的壓力:既要保證環(huán)保過關(guān),又要確保建設(shè)項(xiàng)目能上馬?!耙WC(環(huán)評)萬無一失,項(xiàng)目就可能會(huì)延期甚至流產(chǎn)?!?/p>
劉波則不懼這樣的挑戰(zhàn)。團(tuán)隊(duì)中總有濫竽充數(shù)者,更有“掛靠”牟利、不勞而獲者。如果環(huán)評師可以不用待在一個(gè)單位,更自由地流動(dòng),這是真正有責(zé)任心、有能力的環(huán)評師嶄露頭角的機(jī)會(huì):“責(zé)任越大,機(jī)會(huì)越多。”
他認(rèn)為,“環(huán)評工程師不需要感到迷茫,(取消資質(zhì)管理)反倒是機(jī)遇。原來環(huán)評師就是給環(huán)評機(jī)構(gòu)打工,一個(gè)項(xiàng)目下來有很高的管理、中間成本。以后如果由企業(yè)來組織,就直接找相應(yīng)類別的環(huán)評師談合同,談好之后完成報(bào)告書,由企業(yè)提交。少了中間的環(huán)節(jié),環(huán)評師的收入可能更豐厚?!?/p>
除了環(huán)評行業(yè)的從業(yè)形式不明朗外,政府取消環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理,還留下了對環(huán)評機(jī)構(gòu)的監(jiān)管真空。鄭德榮猜測,這一管理權(quán)責(zé)將從政府過渡到環(huán)評行業(yè)協(xié)會(huì)。“環(huán)保部門的審批能力是有限的,如果放開市場以后突然來了很多質(zhì)量參差不齊的項(xiàng)目,就會(huì)像一個(gè)堰塞湖,審批不過來。協(xié)會(huì)會(huì)協(xié)助政府承接一部分監(jiān)管職能,甚至又搞出類似資質(zhì)的東西來?!彼袛啵h(huán)保部門至少會(huì)將某類環(huán)評初審交給協(xié)會(huì)操作。
褪去光環(huán) 回歸“門檻”角色
鄭德榮提醒南方周末記者,值得注意的是,此次“取消環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理”改革是在各領(lǐng)域“放管服”的大背景下做出的,著眼點(diǎn)不僅是解決環(huán)評自身困境,更在于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
“舉一個(gè)例子,取消資質(zhì)以后,環(huán)評機(jī)構(gòu)就不用刻意維持環(huán)評師數(shù)量而去找環(huán)評師‘掛靠’,這個(gè)成本也就不會(huì)轉(zhuǎn)移到建設(shè)單位頭上。”鄭德榮這樣理解。
“取消資質(zhì)審批釋放的是這樣的積極信號:環(huán)評制度已經(jīng)從早先的強(qiáng)制性要求,逐步走向企業(yè)自覺的行為,走向市場化。這是必然趨勢,國際上也是這么做的。”欒勝基向南方周末記者表示。
劉波也認(rèn)為,用資質(zhì)管理的方法治理資質(zhì)帶來的亂象,已經(jīng)被證明行不通。只有把環(huán)評單位全都推向市場,才能通過商業(yè)競爭的優(yōu)勝劣汰讓機(jī)構(gòu)和環(huán)評師各歸其位,專注于環(huán)評工作本身。
多位采訪對象預(yù)測,在資質(zhì)取消之后,大量市場主體涌入環(huán)評行業(yè),將會(huì)有一個(gè)環(huán)評報(bào)告良莠不齊的過渡期,接下來是殘酷的行業(yè)洗牌。在市場邏輯和嚴(yán)格審批的雙重作用下,環(huán)評行業(yè)最終會(huì)回到平穩(wěn)狀態(tài)。鄭德榮覺得可以水土保持方案編制行業(yè)為參考,這一行也沒有政府主導(dǎo)的資質(zhì)管理,“雖然仍存在亂象,總體還是良性發(fā)展的”。
在部分環(huán)評從業(yè)者看來,不只是取消資質(zhì)管理,2017年開始,環(huán)評審批不再作為規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的前置性審批條件,也象征著環(huán)評在環(huán)境監(jiān)管體系中的地位正在下滑。
環(huán)評正在褪去“最有力的環(huán)保措施”光環(huán),回歸“門檻”的角色。建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后的跟蹤,也由排污許可證制度承擔(dān)。
一位某地方環(huán)保局人士認(rèn)為,以前一個(gè)項(xiàng)目先要做了環(huán)評,才能進(jìn)行接下來的審批手續(xù)?,F(xiàn)在包括環(huán)評在內(nèi)的各項(xiàng)審批可以同時(shí)開展,這不僅節(jié)約了企業(yè)的時(shí)間、精力,也減少了項(xiàng)目出了問題,責(zé)任向被前置的環(huán)評“踢皮球”的可能,有利于各環(huán)節(jié)的審批手續(xù)責(zé)任各歸其位。
對于公眾而言,環(huán)評中公眾參與的作用也將越來越突出。過去,環(huán)評公眾參與往往是走過場,弄虛作假屢見不鮮,也給一些“鄰避”項(xiàng)目打上了死結(jié)。甚至讓公眾覺得,環(huán)境出了問題,就是環(huán)評的責(zé)任。
將于2019年1月1日施行的環(huán)評公參辦法中規(guī)定,建設(shè)單位“在組織環(huán)境影響報(bào)告書編制過程的公眾參與時(shí)弄虛作假,致使公眾參與說明內(nèi)容嚴(yán)重失實(shí)的”,其法人或主要負(fù)責(zé)人的失信信息將被計(jì)入環(huán)境信用記錄,并向社會(huì)公開。
“這幾年公眾參與確實(shí)有改善。環(huán)保部門在審批時(shí)會(huì)打電話給留言的公眾回訪,看他是否確實(shí)說了這些話?!鄙鲜鋈耸糠Q。
(應(yīng)采訪者要求,文中劉波、鄭德榮、李東陽為化名)